Welke gedachten over kunst en cultuur voeden het cultuurbeleid in Nederland? Hoe zijn we in het huidige subsidiesysteem beland, met hoofdrolspelers als de Raad voor Cultuur, het Fonds Podiumkunsten, gemeentelijke instanties en een enkele provinciale, die de beoordeling delegeren naar commissies van deskundigen? Een poging tot overzicht.
Het rijkscultuurbeleid zoals dat vanaf 1945 vorm krijgt in Nederland heeft zich eigenlijk altijd bewogen tussen de wens zoveel mogelijk mensen te bereiken enerzijds en anderzijds het streven de kunst zichzelf te laten bedruipen. Bovendien krijgt het criterium ‘artistieke kwaliteit’ in ieder tijdperk een andere invulling; en worden er geleidelijk aan steeds meer ‘secundaire’ criteria in het leven geroepen.
VOOR DE TWEEDE WERELDOORLOG
Criterium: artistieke kwaliteit, gezien als schoonheid en de bevordering van de zedelijkheid
Tot aan de Tweede Wereldoorlog was financiering van de kunsten in Nederland veelal in handen van
particulieren. Er bestonden directe geef-relaties tussen kunstenaars en welgestelden: het mecenaat. Voormalig voorzitter van de Raad voor Cultuur Winnie Sorgdrager schrijft in Zuurstof van de samenleving(2024) over de podiumkunsten: ‘De Nederlandse staat heeft – in tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk – nooit een schouwburg geëxploiteerd en tot de Tweede Wereldoorlog geen toneelgezelschap gesteund of subsidie verleend.’
Het belang van erfgoed kwam als eerste gaandeweg op, en daarmee geld voor het onderhoud van monumenten. Ook werd het Rijksmuseum gesticht om de collectie schilderkunst openbaar te maken. Maar van structurele overheidsfinanciering van podiumkunstenaars of podiumkunstinstellingen was in de lange negentiende eeuw geen sprake, onder druk van het calvinisme maar ook van het liberale vrijemarktdenken, de twee belangrijkste politieke richtingen in die tijd.
Na 1918 begon er heel mondjesmaat wat te schuiven. Vier orkesten ontvingen voor het eerst rijkssubsidie vanuit het ministerie van Onderwijs, Kunst en Wetenschappen. In lijn met het Thorbecke-denken dat de beoordeling van de kwaliteit van kunst (en wetenschap) niet thuishoort in de politieke arena werd een beoordelingscommissie aangesteld, die oordeelde over de artistieke kwaliteit. De confessionele partijen vonden dat er geen overheidsgeld mocht gaan naar ‘onzedelijke’ uitingen, dus onder deze opvatting van artistieke kwaliteit lag de premisse dat werk dat in aanmerking kwam voor rijkssubsidie ‘de zedelijkheid bevordert’. Theater en dans kwamen nog niet in aanmerking, omdat die vanuit de zedelijkheidsgedachte met argwaan werden bekeken.
KORT NA DE TWEEDE WERELDOORLOG
Criterium: artistieke kwaliteit, nog lang gedefinieerd als schoonheid. Kunst zorgt voor verheffing van het volk waarmee de moraal en smaak van het volk moet verbeteren.
Als de Tweede Wereldoorlog iets had duidelijk gemaakt over de relatie tussen overheid en kunst, was het wel dat die gevaarlijk kan zijn. Voor de nazi’s stond kunst in dienst van de ‘opvoeding’ van het volk. Na de bevrijding mocht de kunst nooit meer ten prooi vallen aan de propagandistische insteek van de Nationaalsocialisten en hun actieve onderdrukking en vernietiging van kunst die kritisch was op hun gedachtengoed.
Opvallend was dat in de oorlogsjaren het publiek gretig gebruik had gemaakt van het culturele aanbod dat er was. De regering erkent nu die behoefte; onder met name de sociaaldemocraten leeft het idee dat kunst en cultuur bijdragen aan de verheffing van het volk en dat daarom spreiding ervanover de verschillende sociale klassen en geografische regio’s belangrijk is. Vanaf 1947 begint dan ook vanuit deze verheffingsgedachte de opbouw van een cultuurbeleid van de overheid bij het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen.
De Raad voor de Kunst werd opgericht, op aandringen van de Federatie van Kunstverenigingen om de regering te adviseren over de toekenning van subsidies. De leden hiervan werden eerst aangewezen door de Kroon, later konden mensen op voordracht van de belangrijkste kunstorganisaties lid worden. Leden waren dus zelf vaak kunstenaar: kunstenaars adviseren over elkaars werk.
DE JAREN ZESTIG EN ZEVENTIG
Criteria: artistieke kwaliteit en maatschappelijke relevantie horen bij elkaar. Cultuur draagt bij aan de vorming van de maatschappij: kunst speelt een rol bij zelfontplooiing, democratisering en welzijn van het volk. Ruim baan voor experiment en vernieuwing,
Binnen de kunstwereld ontstond in de jaren zestig onvrede over deze insteek van de overheid. Jonge makers vonden steeds meer dat de criteria die de regering aandroeg om in aanmerking te komen voor subsidie, leidden tot werk dat niet langer de tijdgeest weerspiegelde. Zij vonden dat de kunst te zeer losstond van de maatschappij. In 1969 mondde dit uit in Aktie Tomaat.
Het ideaal van volksverheffing ontwikkelde zich tot een kijk op kunst en cultuur door de bril van het welzijns- en vormingswerk. Zelfontplooiing en democratisering waren belangrijke begrippen die schuilgingen achter het begrip ‘welzijn’. Onder het mom van de vrije ontplooiing van kunstenaars, viel hieronder bijvoorbeeld ook ruimte voor het experiment. Het cultuurbeleid werd in lijn met deze ontwikkeling ondergebracht in het nieuwe ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk werk.
De discussienota cultuur 1972 die minister Marga Klompé (KVP) naar aanleiding van de kunstenaarsprotesten opstelde, gaf aan dat kunst in dienst staat van de samenleving, waarmee nog meer nadruk op welzijn kwam te liggen. Nieuwe, collectief ingerichte groepen met een meer maatschappelijke visie komen op, zoals Toneelgroep Baal, Proloog en het Werkteater. Deze laatste krijgt van Klompé twee jaar financiële steun om een nieuwe collectieve werkpraktijk te onderzoeken, zonder dat daar uitvoeringen tegenover hoeven te staan.
DE JAREN TACHTIG
Criteria: artistieke kwaliteit als ‘topkunst’
In deze periode van opgelopen overheidsuitgaven werd de ‘crisis van de verzorgingsstaat’ uitgeroepen, gevolgd door grootschalige bezuinigingsoperatiesIn 1982 werd het ministerie van CRM ontmanteld en het cultuurbeleid ging naar het nieuwe ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur. Het beleid ontwikkelde zich naar een verdeling overde drie overheidslagen rijk – provincies – gemeenten; deze werden verantwoordelijk voor financiering van respectievelijk productie – distributie – receptie. Hier hebben we bijvoorbeeld de gemeentelijke schouwburgen aan te danken.
Met de drie grote steden werden de eerste ‘cultuurconvenanten’ afgesloten tussen de gemeente, de provincie en het rijk over cofinanciering: die steden steunden nog wel, samen met het rijk, eigen theatergroepen.
Minister Elco Brinkman (CDA) nam afscheid van het idee van kunst en cultuur als welzijn. Binnen zijn opvatting van kwaliteit was het maatschappelijk belang niet langer leidend. Hij legde in zijn kwaliteitsbegrip de nadruk op ‘Topkunst’. Omdat er breed werd bezuinigd, kwam er ook een andere kijk op de hoeveelheid aanbod. Voor het eerst wordt de term ‘overaanbod’ gehoord, wat vanuit de beleidsmakers de vraag oproept: zou publieke belangstelling niet ook een factor in de subsidiebeoordeling moeten zijn?
VANAF 1993
Criteria: artistieke kwaliteit gedefinieerd als oorspronkelijkheid, ambachtelijkheid, zeggingskracht. Daarnaast: verscheidenheid
De Wet op het specifiek cultuurbeleid werd onder minister Hedy d’Ancona (PVDA) van kracht in 1993; het systeem van vierjarige rijkssubsidies begon met haar Cultuurnota ‘Investeren in cultuur’. Cultuur wordt hierin gezien als schakel tussen individu en samenleving:‘We kunnen het ons als samenleving niet veroorloven deze schakel niet ten volle te benutten. Het is ook om deze reden dat ik de afgelopen jaren telkens weer aandacht heb gevraagd voor de cultuurparticipatie. De overheid heeft de plicht zich in te spannen om in haar cultuurbeleid, waar dat maar mogelijk is, een bijdrage te leveren aan de processen van cultuurvorming in de samenleving’.
Het begrip participatie wordt hier geïntroduceerd, mede uit een groeiende frustratie over de afstand tussen publiek en kunstenaar. De minister pleitte ook voor meer verscheidenheid als beginsel, naast kwaliteit.
D’Ancona formuleerde als eerste een eigen-inkomsteneis, vrij ruim geïnterpreteerd: 15 procent van de begroting moest zelf vergaard worden uit merchandising, particuliere fondsen en sponsoring. In 1994 werd het ministerie van WVC ontmanteld en het cultuurbeleid werd overgeplaatst naar het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
VANAF 1997
Criteria: de kwaliteitsbeoordeling wordt mede afhankelijk van cultuurspreiding, educatie en regionaal functioneren. De Raad voor Cultuur vraagt de staatssecretaris hierna het aantal prioriteiten beperkt te houden en vooral de intrinsieke culturele kwaliteit van een instelling te beoordelen.
De Raad voor de Kunst fuseerde in 1996 met de Raad voor Cultuurbeheer, de Raad van Advies voor het Bibliotheekwezen en de Mediaraad tot de Raad voor Cultuur. Vanaf 1997 adviseert deze over het cultuurbeleid en stelt adviescommissies samen om de subsidieaanvragen te beoordelen.
Cultuur wordt in het cultuurplan 1997-2000 ‘Pantser of ruggengraat’ van staatsecretaris Aad Nuis omschreven als ruggengraat van de maatschappij, die voor eenheid in verscheidenheid kan zorgen. Het is niet de bedoeling dat de mens, of de kunstenaar, zich een pantser aanmeet om zich staande te houden; openheid en vanuit eigen kracht opereren zijn het devies. De aandacht voor publieksdeelname en -educatie zoals D’Ancona die verwoordde, blijft. Nuis uitte wel de angst dat de exclusieve beoordeling door experts een ‘smaakmonopolie’ oplevert.
VANAF 2001:
Criteria: artistieke kwaliteit staat bovenaan, maar kwaliteit moet worden beoordeeld in de context van de discipline. Secundaire criteria: maatschappelijk bereik, subsidie per bezoek en ‘positie in het bestel’.
Staatssecretaris Rick van der Ploeg (PVDA, 1998-2002) zette in op culturele diversiteit met zijn nota 2001-2004 ‘Cultuur als confrontatie’. Onder zijn bewind was er aandacht voor nieuwere disciplines zoals hiphop en werd het kwaliteitsbegrip verbreed met de opdracht om deze disciplines in de eigen context te beoordelen. De inzet was verbreding van het publiek dat profiteert van het cultuurbeleid. Volgens Van der Ploeg was door de beoordeling van subsidieaanvragen door specialisten een fijnmazig en afgewogen stelsel ontstaan dat vooral aanbodgericht was; het faciliteerde een bepaald soort kunstenaar. ‘Toch moet worden vastgesteld dat die dominantie van specialisten en de veilige haven van een stelsel van aanbodsubsidies de dynamiek in de gesubsidieerde cultuur hebben belemmerd. Het kan niet worden verhuld dat tegenover die grote verscheidenheid aan gesubsidieerd cultuuraanbod een opvallend homogeen samengestelde vraag staat. Het publiek dat gebruikmaakt van het gesubsidieerde cultuuraanbod bestaat voor het overgrote deel uit goed opgeleiden en beter gesitueerden in de middelbare leeftijdsklasse. Vaak beschikken zij over een meer dan gemiddelde kennis van de sectoren waar hun belangstelling naar uitgaat.’
Onder Van der Ploeg komt de term ‘cultureel ondernemerschap’ sterk op. De eis om een minimale hoeveelheid eigen inkomsten te behalen krijgt een vaste vorm, namelijk 15 procent van de totale begroting moet uit publieksinkomsten (kaartverkoop) bestaan. Daarnaast zou nog 3 procent van het subsidiebedrag moeten gaan naar het bereiken van een diverser publiek. Zijn beleid veroorzaakt enige doorstroom, in de hoop publiek met een niet-Nederlandse achtergrond en jonger dan 30 jaar te gaan bereiken.
VANAF 2005
Criteria: kwaliteit is oorspronkelijkheid, vakmanschap, vernieuwing. Daarnaast criteria vanuit politieke uitgangspunten: maatschappelijk bereik (het publieksbereik vergroten en verbreden), functie binnen het bestel (niet te veel van hetzelfde financieren), regionale spreiding.
De grootste verandering in dertig jaar cultuurbeleid staat voor de deur: er wordt gewerkt aan het ontwerp van de culturele Basisinfrastructuur (BIS), waarin instellingen worden opgenomen waaraan specifieke eisen worden gesteld wat betreft hun positie en rol in het veld en hun maatschappelijke bereik. Medy van der Laan (D66) is dan staatssecretaris, en na haar is er een minister verantwoordelijk in het daaropvolgende kabinet: Ronald Plasterk (PVDA 2007-2010).
Op 1 november 2007 wordt het Fonds Podiumkunsten opgericht, uit een fusie van het Fonds voor de Scheppende Toonkunst (FST), het Fonds voor Podiumprogrammering en Marketing (FPPM) en het Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten (FAPK).
Namens de rijksoverheid en met een budget vanuit het rijk ondersteunt het fonds alle vormen van professionele podiumkunsten via verschillende meerjarige, programmerings-, productie- en individuele subsidies.
VANAF 2009
Criteria: kwaliteit is oorspronkelijkheid, vakmanschap, vernieuwing. Naast artistieke kwaliteit wordt er beoordeeld op onderlinge samenhang, positie in het bestel, belang van de activiteiten. Specifieke functie-eisen voor BIS-gezelschappen: belang van de activiteiten, de maatschappelijke positie in de regio en het onderscheidend vermogen.
De BIS treedt in werking vanaf 2009. De inzet is ‘excellentie’: minder kunstenaars moeten méér geld krijgen om te excelleren. Internationale samenwerking en uitwisseling is een ander speerpunt. Om het nieuwe Fonds Podiumkunsten te ontlasten komt er ook een Fonds voor Cultuurparticipatie, die de taak krijgt een groter en diverser publiek voor cultuur te werven. Zelfredzaamheid van de cultuurinstellingen komt tot uiting in gesprekken over een eigen inkomstennorm om ondernemerschap te bevorderen. Voor BIS-gezelschappen zal die norm hoger liggen, ‘omdat [de minister] van instellingen die rechtstreeks subsidie van het rijk ontvangen, verwacht dat zij over maatschappelijk draagvlak beschikken’. Ook de door het veld opgesteld code Cultural Governance wordt voor BIS-gezelschappen een leidraad.
VANAF 2012
Criteria: kwaliteit is oorspronkelijkheid, vakmanschap, vernieuwing en het functioneren van de organisatie. Dat wil zeggen: absolute eisen m.b.t. prestaties, publieksbereik, ondernemerschap. Daarnaast: participatie en educatie, (inter)nationaal belang en hoogwaardige geografische kernpunten.
In 2012 zien we een terugkeer van het liberale idee dat de kunst de eigen broek moet ophouden; ondernemerschap krijgt plotseling hoge prioriteit. Slechts twee jaar is Halbe Zijlstra (VVD) staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, maar zijn impact op de sector wordt nog lang gevoeld. Door een bezuinigingsronde van 200 miljoen verdwijnt ruim 24 procent van de totale rijksfinanciering van cultuur. De productiehuizen, de schakel tussen opleiding en het professionele veld, worden wegbezuinigd. Talentontwikkeling moet onderdeel worden van de werking van gesubsidieerde instellingen. De introductie van de ‘Geefwet’, een fiscale aanmoediging om te doneren aan cultuur, moet de sector helpen om vermogende burgers te overtuigen de klap op te vangen. Dit dwingt instellingen het aanbod meer af te stemmen op de smaak van het publiek en de wensen van private financiers.
De subsidie-eisen worden prestatiegericht en afhankelijker van publieksbereik, ondernemerschap en educatie. Het kwaliteitsoordeel is nu afhankelijk van het functioneren van de organisatie, artistieke kwaliteit is daar een onderdeel van. We zien een omdraaiing van doel en middel, waarbij dat wat een instelling waard is, samenhangt met de economische waardering van haar publiek en sponsoren (waardoor partijen met een minder financieel draagkrachtig publiek in het nadeel zijn).
Het publieke debat over de cultuursector, waarin kunstenaars wordt verweten zich af te keren van de samenleving en de eigen broek niet omhoog te kunnen houden, richt grote imagoschade aan.
VANAF 2017
Criteria: artistieke kwaliteit is oorspronkelijkheid, vakmanschap, vernieuwing en maatschappelijke waarde, het functioneren van de instelling, prestaties (kwantitatief en kwalitatief), ook expliciet prestaties uit het verleden.
Het imago van cultuur ligt in de goot – vanaf 2017 leggen politici nadruk op de maatschappelijke waarde van cultuur, het ‘nut’ van cultuur, ook voor andere sectoren, en de economische waarde van de cultuursector, waarvoor empirische onderbouwing wordt verzameld. In reactie op het beleid van Zijlstrarekent de sector zelf actief mee om cijfermatige onderbouwing te leveren voor het nut van de culturele (en creatieve) sector voor de maatschappij.
De Raad voor Cultuur adviseert geen grote sectorwijzigingen, maar denkt wel aan stedelijke regionalisering, waarbinnen culturele samenwerkingen kunnen meebewegen met lokale belangen. Bij de volgende aanvraagronde blijkt echter dat dit idee, ondanks veel voorbereidend werk vanuit de regio’s en de sector zelf, in een la is beland. Er wordt niets mee gedaan. Ook registreert de raad de lage vergoedingen van zzp’ers, de moeizame financiering van multidisciplinaire kunstenaars en een lacune op het gebied van digitaal aanbod. Aan het beoordelingskader verandert niet veel ten opzichte van 2012.
VANAF 2021
Criteria: artistieke kwaliteit (oorspronkelijkheid, vakmanschap en vernieuwing) en daarnaast eerlijke beloning/gedragscodes, educatie en participatie(publieksbereik), geografische spreiding (publieksbereik) en, voor BIS: reflectie op de rol binnen de cultuurregio.
De BIS wordt uitgebreid met ruimte voor popmuziek, urban culture, mode, design en cross-overs. Ook wordt de categorie ‘Ontwikkelinstellingen’ ingesteld om de talentontwikkeling een nieuwe impuls te geven die met het wegvallen van de subsidie aan productiehuizen onder Zijlstra geen eigenstandige subsidiecategorie meer was. Maatschappelijk belang verdwijnt als criterium wat meer naar de achtergrond.
De Raad voor Cultuur raadt aan om publieksbereik en financiële gezondheid als expliciete criteria op te nemen in de beoordeling, wat zich vertaalt in het criterium ‘eerlijke beloning en gezonde bedrijfsvoering’. De verschillende Codes worden geïntroduceerd met als vereiste om deze te onderschrijven, toe te passen en uit te leggen. Ook moeten BIS-aanvragers reflecteren op hun rol in de ‘stedelijke cultuurregio’. Het land heeft vijftien van dit soort cultuurregio’s, waarvoor gemeenten, provincie en BIS-instellingen samen culturele doelen formuleren en convenanten opstellen.
In deze periode slaat corona toe. Het vertaalt zich in maandenlange periodes van theatersluitingen vanaf maart 2020. De theatersector blijft uiteindelijk het langst gesloten van alle sectoren; pas vanaf seizoen 2022-2023 zijn de sluitingen en andere maatregelen voorbij. Belangenvereniging Kunsten ’92 richt de Taskforce culturele en creatieve sector op, en lobbyt succesvol voor aangepaste criteria voor de financiële compensatieregelingen voor kunstenaars en instellingen (TOZO, TOGS). Ook dwingt de Taskforce de toezegging af dat ofwel de huidige vierjarige subsidieperiode wordt verlengd, ofwel dat de eisen aan subsidieaanvragers soepeler zullen zijn de komende periode.
VANAF 2024:
Het idee ontstaat dat het (vergaand gejuridiseerde) systeem niet langer houdbaar is. Geld stroomt ondanks het criterium spreiding vooral richting de grote steden. De verdeling productie, distributie, receptie over de drie overheidslagen is verschoven. De BIS is zodanig uitgebreid en opgerekt dat de vraag is wat BIS en FPK nog van elkaar onderscheidt. Staatssecretaris Günay Uslu geeft de Raad voor Cultuur de opdracht een nieuw systeem te onderzoeken, met aandacht voor regionale spreiding. De kwaliteit van kunst moet opnieuw blijken uit het ‘nut’ ervan, nu bij het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken: ‘Kwaliteit en maatschappelijke betekenis gaan voor mij hand in hand,’ schrijft zij in haar uitgangspuntenbrief. Ook blijft het verlagen van drempels voor nieuw publiek een speerpunt: Uslu vraagt om een bestel waarin ‘iedereen cultuur kan ervaren, zich cultureel kan ontwikkelen en mee kan doen’.
Door de coronapandemie zijn veel plannen van de afgelopen subsidieperiode in het water gevallen, waardoor prestatiegericht subsidiëren lastig wordt. De drempelvoorwaarden voor aanvraagcategorieën worden milder opgesteld. Doordat het verleden minder zwaar meetelt, maken tal van nieuwe gezelschappen plotseling aanspraak op subsidie. Daarnaast zorgen aanpassingen in de budgetten van het FPK voor een fors lager toekenningspercentage van slechts 47 procent, ten opzichte van 70-75 procent in de twee voorgaande perioden. Veel bestaande aanvragers verliezen hun subsidie, onder andere omdat het criterium spreiding relatief veel gewicht krijgt. De resulterende verschuivingen versterken de roep om een herzien stelsel.
Is het zich schijnbaar oneindig uitbreidende stelsel van regels de onvermijdelijke ontwikkeling van een democratisch recht? Zorgt het steeds gedetailleerder uitbouwen van dat recht, dat ooit met veel moeite is verworven, er daadwerkelijk voor dat het sterker wordt en behouden blijft? Of wordt het stelsel een steeds moeilijker hindernisparcours dat steeds meer aanvragers afschrikt? De sector en beleidsmakers staan nu voor de vraag hoe uit deze kluwen van problemen een weg terug te vinden naar een zinvol en werkend cultuurbeleid.
Beeld Herman van Bostelen
Dossiers
