Er wordt veel geklaagd over de subsidieprocedures: te ingewikkeld, te juridisch, te technocratisch. Veel problemen – van het puntensysteem tot de B-lijst – hebben dezelfde oorzaak: de tenderprocedure, de manier waarop de subsidieverdeling georganiseerd is. Maar wat is een tender eigenlijk? En waarom zijn de procedures voor meerjarige subsidies allemaal tenders? Kan het ook anders?
Wat is het?
Een tenderregeling is een manier om overheidsgeld te verdelen. In de basis is het een soort missverkiezing. Iedereen kan zich inschrijven om mee te dingen naar het prijzengeld en alle inzendingen worden gelijktijdig beoordeeld op dezelfde criteria. Vervolgens zet je ze op een rij van de hoogste naar de laagste score. De organisatie maakt de regels van tevoren bekend en mag ze halverwege niet meer veranderen – dat zou oneerlijk zijn voor iedereen die achteraf dan toch wel mee had willen doen.
Over het algemeen zijn beleidsmakers het erover eens dat de tenderconstructie de meest geschikte verdelingsmethode is in situaties waarin kwaliteit een rol speelt en het te verdelen budget te klein is voor het aantal geschikte aanvragers. Het bestuur kan met zo’n tenderregeling dan op zoek gaan naar ‘de beste’. Ook bij verdeling van subsidies voor de podiumkunst is de tenderconstructie hierdoor de aangewezen methode.
Wat je vindt dat kwaliteit is, welke subsidieplafonds je instelt, welke criteria je hanteert, welke voorwaarden je stelt om mee te mogen doen en hoe je tot een volgorde komt – dat mag je als subsidieverstrekker zelf weten.
Het Fonds Podiumkunsten (FPK) eist bijvoorbeeld dat een organisatie in de voorgaande periode een bepaald aantal producties heeft gemaakt en hangt gespecificeerde subsidiebedragen aan die instapeis.
Het Amsterdams Fonds voor de Kunst vraagt enkel van een organisatie dat deze tenminste drie jaar bestaat. Omdat ze het volledige culturele speelveld van de stad onder hun vleugels hebben, beoordelen ze aanvragen niet op artistieke en zakelijke ‘kwaliteit’, zoals het FPK, maar op zaken als ‘artistiek belang’, ‘uitvoerbaarheid’ en de verwoorde ‘visie’ op deze zaken, zodat de regeling ruimte laat voor organisaties in de groei.
Over dit soort specifieke woordkeus en vraagstelling wordt lang overlegd en nagedacht, want een te smal of breed geformuleerd criterium kan voor problemen zorgen; een bepaalde niche die oververtegenwoordigd raakt of juist een overdreven grote groep positief beoordeelde aanvragen. Beleidsmakers evalueren hun regeling na elke ronde grondig, kijken of de uitkomst overeenkomt met de vooraf opgestelde doelstellingen en hoe eventuele schade in de volgende ronde beperkt zou kunnen worden. Tot slot heeft elke afgewezen aanvrager het recht om te weten waarom ze minder goed zijn bevonden dan de rest – en daar begint het gelazer.
Juridisering en ontwikkeling
Al in de jaren tachtig en negentig heeft de verdeling van kunstsubsidies kenmerken van een tender. Vanwege het Thorbecke-adagium dat de beoordeling van de kwaliteit van kunst (en wetenschap) niet plaatsvindt in de politieke arena, wordt de beoordeling van de kwaliteit van de aanvragen bij deskundigen neergelegd. Vanaf 1988 adviseert daarom de Raad voor de Kunst (later Raad voor Cultuur) over alle meerjarige aanvragen. In de (hele dikke) adviesnota’s die de Raad schrijft, staat bij sommige adviezen dat de aanvraag moet worden gehonoreerd ‘voor zover het budget dat toestaat’. Daar zit dus al het idee van een ranglijst in, zij het nog niet expliciet.
In de jaren nul en tien komt het werken met tenders in een stroomversnelling, en worden ze steeds strenger toegepast, in alle lagen van het subsidiebestel – bij het Fonds Podiumkunsten ,in de BIS en bij landelijke, provinciale en gemeentelijke subsidies. Rond die tijd worden de budgetten kleiner en neemt het aantal aanvragen toe. In 2008 beginnen de Rijkscultuurfondsen, waaronder het FPK, ook meerjarige subsidies te verdelen.
Bij zowel de BIS- als bij de Fondsprocedures komen positieve adviezen voor die tóch moeten worden afgewezen (omdat het budget ontoereikend is of omdat er maar een bepaald aantal plekken beschikbaar is). Waar positief beoordeelde aanvragers die door de minister afgewezen werden vaak kozen voor lobby, doorlopen enkele door het FPK afgewezen aanvragers een juridische weg om de afwijzing aan te vechten, tot aan de Raad van State aan toe.
De uitspraken die vervolgens door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gedaan worden, zorgen weer voor aanpassingen aan de volgende tenderprocedure.
Casus
Twee belangrijke zaken waren die van de Theatercompagnie en van Holland Opera. In 2007 besloot het FPK om de Theatercompagnie geen subsidie meer toe te kennen. De groep begon een bezwaarproces tegen deze beslissing, waarbij het belangrijkste argument was dat er in de commissie iemand zat van een ‘concurrerend’ gezelschap. De Raad van State ging mee met deze redenering. Sindsdien is het ooit gebruikelijke ‘op de gang gaan staan’ als de aanvraag van een instelling waar jij als commissielid belang bij hebt, niet meer toegestaan. Sterker nog: het is nu een eis dat niemand in de commissie belang mag hebben bij de uitslag van de subsidiebesluiten.
Holland Opera ging in beroep tegen de beoordeling van het FPK in 2011 waarbij het gezelschap op de B-lijst terecht kwam. De Raad van State gaf in 2015 het gezelschap gelijk, waarmee de eisen voor transparantie veel strenger werden: de overheid moet goed kunnen uitleggen waarom deze aanvraag op deze plek in de lijst terecht komt. Dit leidde bijvoorbeeld tot het explicieter maken van de puntenscore bij het Fonds Podiumkunsten. Overigens is er zeker ruimte voor subjectieve oordelen over artistieke kwaliteit, mits de commissie goed is samengesteld en het oordeel goed is geargumenteerd – de rechter wil niet op de stoel van de specialist gaan zitten.
Ook het aanbestedingsrecht heeft invloed op de tenderregeling. Dat is sinds 2012, onder invloed van de Europese Dienstenrichtlijn, opgenomen in het Nederlands recht. Nu is een aanbesteding net iets anders dan een tender – aanbestedingen worden bijvoorbeeld gebruikt als de overheid een gebouw of een spoorlijn wil laten aanleggen – maar er zijn ook overeenkomsten, met name de vergelijkende kwaliteitsbeoordeling. Omdat de wetten die subsidies en aanbestedingen regelen allemaal onder de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) vallen, is er uitgebreide jurisprudentie over hoe de regels voor het een moeten worden toegepast bij het ander. Dus rechters die moeten oordelen over subsidierecht kijken telkens met één oog naar wat er van de aanbestedingsprocedure te leren valt. Dit is een specifiek Nederlandse situatie; in de ons omringende landen staat subsidierecht meer op zichzelf en worden de eisen rondom transparantie en openheid van de procedure veel minder streng toegepast.
Zo is er een aanbestedingszaak over het beheer van een zwembad in Joure, die tot gevolg had dat ook in subsidieregelingen geen instellingen met name genoemd mogen worden – daarom worden in de BIS alleen functies genoemd. Iedereen weet wie er bedoeld wordt met een ‘instelling met als kernactiviteit het verzorgen van theatervoorstellingen in kernpunt Brabantstad’ of een ‘symfonieorkest met begeleidingsactiviteiten voor dans’, maar juridisch moet de regeling openstaan voor nieuwe aanvragers. Een andere uitspraak ging over het verstrekken van vergunningen voor rondvaartboten in Amsterdam. Daar bepaalde de Raad van State dat vergunningen (en in het verlengde daarvan dus ook subsidies) niet voor onbepaalde tijd moeten worden uitgegeven. Eens in de zoveel tijd moet de kwaliteit getoetst worden en moet er ruimte zijn voor nieuwkomers.
Al deze uitspraken worden verwerkt in regelingen en bepalen daarbij hoe los of streng subsidiegevers omgaan met de regels en interpretaties. Dit zijn de in elkaar grijpende tandwieltjes die we van veraf de ‘juridisering van de subsidieprocedure’ noemen.
Het is belangrijk om daarbij twee dingen in de gaten te houden: die strengere regels zijn het gevolg van bezwaren van aanvragers en niet alleen van risicomijding door subsidieverstrekkers. En belangrijker: alle hierboven genoemde uitspraken hebben geleid tot betere rechtsbescherming van aanvragers. De eisen voor gelijke behandeling en transparantie zijn hoger geworden.
Problemen
Maar wat goed is voor individuele aanvragers is niet per se goed voor de kunst of het kunstenveld. Een belangrijke eigenschap van tenders is dat de hele procedure van tevoren moet zijn vastgelegd en tussentijds niet gewijzigd mag worden. Ruim voor de aanvragen moeten worden ingediend, publiceren subsidiegevers daarom gedetailleerde regelingen, waarin onder meer staat welke criteria worden gehanteerd en hoe die worden gewogen. Daarnaast worden de commissies uitgebreid geïnstrueerd hoe ze die criteria moeten toepassen. Het opstellen van die criteria moet dus buitengewoon secuur gebeuren – iedere komma doet ertoe. Maar het vraagt van fondsen ook een vooruitziende blik die bijna aan helderziendheid grenst.
Als gaandeweg het beoordelingsproces blijkt dat de tender een ongewenste uitkomst krijgt, is er eigenlijk geen enkel instrument om nog bij te sturen. Een voorbeeld waar cultuurminister Bruins zich nu het hoofd over breekt: ITA kreeg tot vorig jaar een extra subsidie van ongeveer drie ton vanwege zijn ‘internationaal onderscheidend excellent uitvoeringsniveau’. Die bonus was gekoppeld aan zijn subsidie als grote theaterinstelling in de BIS. Maar toen de minister het advies van de Raad voor Cultuur overnam om ITA te degraderen tot middelgrote instelling, kon die bonus niet behouden blijven – dat staat in de regeling. De raad wil dat ITA dat geld toch nog krijgt, de minister wil het, maar het mag niet, want dat is de regels aanpassen tijdens het spel. Met als juridische redenering: áls vooraf duidelijk was dat die bonus ook voor middelgrote groepen beschikbaar was, dan hadden ándere middelgrote instellingen (zoals Theater Utrecht of Toneelgroep Maastricht) daar wellicht ook een aanvraag voor willen doen.
Ook de meerjarige regeling van het Fonds Cultuurparticipatie had onvoorziene uitkomsten. Door de gelijke weging van de termen ‘maatschappelijke betekenis’en ‘toegankelijkheid’ naast ‘inhoudelijke kwaliteit’ vielen vrijwel alle organisaties voor talentontwikkeling in de klassieke muziek buiten de selectie. Om een gapend gat in het veld te voorkomen, zocht en vond de Tweede Kamer buiten de regeling om extra geld. Niemand zal hier bezwaar tegen maken, omdat er geen verliezers zijn, maar als het bij de Raad van State getoetst zou worden, zou het wellicht niet mogen.
Ook op de inrichting zelf valt nog wel wat af te dingen. Het gelijkwaardigheidsbeginsel gaat ervanuit dat zolang de instap-eisen maar voor iedereen hetzelfde zijn, iedereen dezelfde kansen heeft. Maar is dat niet te kort door de bocht? Bij de meeste tenderconstructies bestaat de aanvraag hoofdzakelijk uit een schriftelijk projectplan. Wie een goede plannenschrijver is, heeft, of kan inhuren, is daardoor in het voordeel. Nieuwkomers nemen bovendien vaak meer risico’s in hun aanvraag, omdat zij minder gehinderd worden door ervaringen uit het verleden. Zittende instellingen kunnen profiteren van een opgebouwde naam, een voordeel dat in de regeling voor 2025-2028 minder zwaar meewoog, met alle gevolgen van dien.
Alternatieven
Zijn er alternatieven voor een tenderprocedure? Het korte antwoord is: ja, maar die zijn niet beter voor de kunsten. Naast tenders zijn er grofweg vijf andere verdelingsprocedures: volgorde van ontvangst (ofwel ‘wie het eerst komt, die het eerst maalt’); loting; evenredige verdeling (desnoods in verhouding); veiling; en aanbesteding. Die laatste twee vallen meteen al af. Veilen kan alleen als er één meetbaar criterium wordt getoetst – meestal de prijs – en is dus niet geschikt om kwaliteit te beoordelen. Aanbesteding wordt gebruikt voor procedures waarbij er slechts één ‘winnaar’ kan zijn en lijkt verder veel op een tender.
Behandeling op volgorde van ontvangst wordt nu soms al ingezet door fondsen, maar niet voor regelingen die snel overvraagd worden en waarbij de belangen heel groot zijn, zoals meerjarige regelingen. Je ziet al bij sommige laagdrempelige regelingen situaties ontstaan, waarin alle aanvragers tegelijk klaar zitten om in te dienen bij openstelling van de regeling, als fans voor een Taylor Swift concert, en dat alles binnen een paar seconden voorbij is. Dat is voor de fors overvraagde meerjarige subsidies niet zo’n goed idee. Loting is eerlijk en goed uit te leggen, maar daarbij vindt logischerwijs geen oordeel over de inhoud plaats. Dat lijkt ook ongewenst. Zou je het beschikbare budget naar verhouding bijstellen en over alle aanvragers verdelen, dan krijgt niemand de begroting rond en daar lijdt de kwaliteit van álle plannen onder – dat werd in het verleden wel gedaan, maar is toch ook onwenselijk bevonden.
Het combineren van verdelingsprocedures biedt wellicht nog mogelijkheden. Zo behandelen het AFK en het Stimuleringsfonds bij sommige regelingen een vastgesteld aantal aanvragen op volgorde van binnenkomst, en beoordelen ze die daarna als een tender. Of combineert het AFK voor de Ontwikkelregeling een laagdrempeliger tender – waarin een mondelinge toelichting het belangrijkste toetsinstrument is – om te bepalen wie ze meenemen in de zwaardere tender, waarvoor wel een ondernemingsplan en meerjarenbegroting moeten worden opgesteld. Ook kun je loting gebruiken om te bepalen in welke volgorde aanvragen behandeld worden. Ten slotte liggen er ook nog veel mogelijkheden in het formuleren van drempelnormen of knock-out criteria: daarmee beperk je het aantal deelnemers aan de tender en is er meer ruimte voor inhoudelijke overwegingen en het toelichten van het oordeel – dingen waar nu soms op beknibbeld wordt om de kosten voor het uitvoeren van de procedure binnen de perken te houden. Dat laatste is begrijpelijk, maar zorgt later voor meer problemen: summiere, generiek geformuleerde of onheldere motivatieteksten leiden tot meer onbegrip en bezwaren van aanvragers.
Radicaler is een voorstel dat jurist Ellen Hardy doet in haar promotieonderzoek over subsidieverdeling. Zij suggereert dat je bij meerjarige subsidies eerst een tenderprocedure houdt om te oordelen welke aanvragen kwalitatief voldoende zijn,om daarna onder de positieve aanvragen te loten. Dan ben je af van de B-lijst en de puntenscore. ‘Een kunstenaar ziet zijn subsidieaanvraag liever uitgeloot door een notaris dan gediskwalificeerd door een deskundige’, is een van de stellingen bij haar proefschrift. Die loting kun je nog nader verfijnen, bijvoorbeeld door te loten naar percentage nieuw-oud, of door alleen te loten in bepaalde categorieën (waarin je veel goede aanvragen verwacht). Dat mag, mits je de verdeelwijze van tevoren bekend maakt.
Er valt kortom nog wel het een en ander te experimenteren met combinaties van procedures en ook in hoe de regelingen en criteria in elkaar zitten, zit nog ruimte om de subsidieverdeling beter te maken. De tenderprocedure zelf, en de daarbij behorende eisen voor gelijk speelveld en transparantie is door wetgeving en jurisprudentie echter behoorlijk onontkoombaar. De bezwaarprocedures voor subsidiebesluiten voor de periode 2025-2028 lopen nog. Het is niet onwaarschijnlijk dat sommige aanvragers naar de rechter stappen en uiteindelijk bij de Raad van State eindigen. En wie weet welke gevolgen dat weer zal hebben. Makkelijker zal het in ieder geval niet worden.
Beeld Herman van Bostelen
Verantwoording
Voor dit artikel hadden we achtergrondgesprekken met Ellen Hardy (juridisch adviseur bij de Raad voor Cultuur en universitair docent Bestuursrecht bij de Open Universiteit) en met Laurien Saraber (directeur van het Amsterdams Fonds voor de Kunst). We putten daarnaast uit Hardy’s proefschrift De kunst van het financieren; financiering van de kunst, waarmee ze in 2023 promoveerde aan de Universiteit Maastricht. Dit proefschrift en de bijbehorende stellingen zijn vanzelfsprekend op persoonlijke titel geschreven en geven niet de positie van de Raad voor Cultuur weer.
Dossiers
