Plannen, ideeën, probeersels en bijsturingen genoeg, en nog steeds verkeren we in een fase waarin het cultuurbestel onder vuur ligt en herziening ervan stevigwordt bepleit. Maar hoe dan toch? In gesprek met Mirjam Terpstra, Ingrid van Engelshoven en Jeroen Bartelse.

In de geschiedenis van het Nederlands theater is er altijd discussie over het bestel, het samenspel tussen instellingen en overheid datbijdraagt aan de organisatie van het veld.
Altijd? De eerste sporen van theater in Nederland gaan verder terug dan duizendjaar; het subsidiestelsel is niet ouder dan tachtig. Theaterminnende negentiende-eeuwers zetten de toon voor verbetering van het Nederlands toneel door de oprichting van het Nederlandsch Toneelverbond in 1870. De discussie over hoe de strijd tegen de commerciële organisatie van het veld te beslechten in de halve eeuw erna, leidde tijdens de Tweede Wereldoorlog tot een aanzet voor een betere organisatie door de Groep van Vijf. Vijf toneelleiders, makers, actief in het verzet, formuleerden met elkaar het Ontwerp voor een regeling voor toneel na de oorlog. Dat bevatte de ideeën die aan de basis lagen van het Het Toneelplan, het Nederlands toneelbestel na de oorlog. En dat bestel is een verworvenheid die het veld zich niet laat afnemen.

In die relatief korte periode van 1947 tot nu heeft een ontwikkeling plaatsgevonden waarin aan de productiekant het veld groeide van vijf gesubsidieerde toneelgezelschappen in 1947 naar een veelvoud ervan in 2025. Voor de periode 2025-2028 ondersteunt de overheid negen grote gezelschappen, vijf dansgezelschappen en negen festivals in de basisinfrastructuur. Het Fonds Podiumkunsten kent een subsidie toe voor diezelfde periode aan 127 gezelschappen (inclusief makers en ensembles) en 52 festivals. En dat is nadat over bijna evenzoveel meer aanvragers een negatief besluit was gevallen: 361 aanvragen zijn door het Fonds in totaal in behandeling genomen.

De groei aan de productiekant in die jaren van het bestaan van het bestel was een logisch gevolg van een reeks factoren. Bevolkingsgroei. Behoefte aan diversiteit in genres en de erkenning ervan. Professionalisering. Neem het Theaterjaarboek uit 1950 en vergelijk het met het overzicht van gezelschappen enkele decennia later. Wat opvalt, naast de groei, is de uitwaaiering aan subgenres. De groei ging gepaard met een toename van ondersteunende functies en nieuwe beroepsgroepen.

 Het veld nam in omvang toe en tegelijk daarmee het bestel. Het apparaat ter ondersteuning van de subsidiering, de advisering over gelden, gevolgd door het apparaat dat die advisering weer controleert, floreerden. Met het verstrijken van de jaren vraagt dat uitdijend geheel steeds vaker om herijking van de organisatie en processen. Wie beoordeelt er? Wat wordt er beoordeeld en hoe? Wie krijgen de kans zich te laten zien en weten zich gesteund door de overheid? En waarom zij? Ook als gevolg van een steeds verder toenemende stapel aan bezwaarschriften bij de beoordelingsronden, klinkt de roep om verandering steeds vaker.

Groeiende problemen, problematische dilemma’s

In oktober 2016 schreven Simon van den Berg en Robbert van Heuven in een analyse in de Theaterkrant dat, ondanks dat de beleidsperiode 2017-2021 veranderingen teweeg bracht voor veel instellingen, er op beleidsniveau weinig gebeurde. ‘Dat geeft ruimte om na te denken over een nieuwe subsidiesystematiek voor de periode 2021’, schreven ze toen. Ze schetsten een beeld met ‘vijf duivelse dilemma’s van ons kunstbestel’ en over een overheid, politiek en kunstwereld die het maar niet lukte om deze te pareren.

De auteurs vatten de grootste problemen die de dilemma’s veroorzaken overzichtelijk samen. 1. Geldgebrek. Dat spreekt voor zich. 2. Willekeur, verwijzend naar de invoering van de basisinfrastructuur die voor een tweedeling in het veld zorgde: de BIS gezelschappen die hun bestaanszekerheid praktisch geborgd konden wanen, naast het Fonds-circuit, waar elke vier jaar onzekerheid troef is wat betreft voortbestaan voor die groepen die meerjarig gesubsidieerd werden. 3. Tegengestelde belangen tussen gezelschappen, die de opdracht hebben artistiek werk te leveren en financieel afhankelijk zijn van de nationale overheid (ministerie en fonds), tegenover theaters, gebouwen, die financieel verantwoording afleggen aan de gemeenten over de verliezen en dus publiek moeten binnenhalen. 4. Kunstenaar verdwijnt – het uitdijend apparaat dat zijn beslag legt op ruimte en financiën als gevolg van professionalisering en de daarmee gepaard gaande uitbouw van controlerende functies. 5. En tot slot: het visiedeficit. Een kernzin in hun betoog van het onderliggende probleem dat niet praktisch uitvoerend maar ideologisch is: ‘Buiten populistisch rechts is eigenlijk iedereen het er wel over eens dat kunst méér is dan franje, maar het ideologisch waarom van het cultuurbeleid op lange termijn blijft onbesproken. Waarom geven we eigenlijk geld uit aan cultuur?’

Die problemen monden uit in dilemma’s, schrijven Van den Berg en Van Heuven: zoeken we draagvlak of verheffing? Bevorderen we institutionalisering of de-institutionalisering? Willen we instrumentele of autonome kunst? Ligt de regie bij het rijk of bij de regio? En tot slot: willen we een uitvoerende of een meedenkende politiek? De uiteenzettingen die de auteurs bij elk dilemma geven, schetsen een beeld van een veld in problemen dat om een structurele reset vraagt. De auteurs wijten de problemen dan ook aan ‘structurele systeemfouten die in het subsidiestelsel zijn ingebakken’.

De dilemma’s die Van den Berg en Van Heuven aankaartten, kregen nog geen oplossing. Bijna een decennium later leest hun opsomming als een analyse van de actualiteit. Een betoog, gericht tegen de instandhouding van het bestel van nu, 2025. Een zin uit 2016 als ‘want met de voor velen pijnlijk uitgevallen subsidieverdeling door het Fonds Podiumkunsten (ook na toevoeging van 10 miljoen euro aan het cultuurbudget), de slechte arbeidsomstandigheden, de crisis in de vlakkevloertheaters en de niet altijd even rooskleurige bezoekcijfers, lijkt het niet verstandig door te gaan op dezelfde weg’, voelt actueel. Dat alles in weerwil van wat er wel bereikt is, zoals de invoering van de drie Codes (Good Governance, Diversiteit en Inclusie, Fair Practice) en de inzichten uit diverse onderzoeken van de Raad voor Cultuur (zoals de Sectorplannen 2017-2019; of het advies ‘Toegang tot Cultuur. Op weg naar een nieuw bestel in 2029’), bleef een totaalomslag tot nog toe uit. Het vertragend effect van de covid-jaren droegen daaraan bij. De complexiteit van grootschalige veranderingen in een veranderend politiek klimaat evenzeer.

En nu…

En zo verkeren we nog steeds in een fase waarin het bestel onder vuur ligt. ‘Na dertig jaar rennen is een nieuw cultuurbestel nodig’, aldus de noodkreet van Jeroen Bartelse en Anne Breure in een ingezonden brief in Trouw van 9 juli 2024. Breure, nog net als medevoorzitter van de belangenorganisatie Kunsten ’92 voor haar afscheid in november jl. Uit de discussies van het afgelopen jaar blijkt dat deze cri de coeur door velen in het veld wordt gedeeld. Is er een way out?

Drie betrokkenen in het veld komen hier aan het woord. De drie, ervaren in de praktijk aan die beleidsbepalende kant, ingebed in de instituties en bijdragers aan het publieke debat, uiten hun zorgen. Mirjam Terpstra, directeur van de belangenbehartiger en werkgeversorganisatie Nederlandse Associatie van Podiumkunsten (NAPK); Ingrid van Engelshoven, voormalig minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2017-2022) en adviseur bij adviesbureau Blueyard; en Jeroen Bartelse, voormalig directeur van de Raad voor Cultuur, huidig directeur van Muziekcentrum TivoliVredenburg en na het vertrek van covoorzitter Anne Breure, nu alleen voorzitter van Kunsten ’92. Draait het nog steeds om ‘duivelse dilemma’s’ voor overheid en veld? Waar staan we anno 2025 maar vooral: waar moeten we naar toe? Een poging tot een bijdrage.

Problemen van makers

Vanuit het perspectief van de beroepsgroep die de theater producerende instellingen vertegenwoordigt, ziet Mirjam Terpstra een reeks problemen. Ze benoemt er vijf. Als eerste: geldprobleem. Ze koppelt deze aan het belang dat in de advisering voor 2025-2028 aan de Fair Practice Code moet worden gegeven. De invoering ervan: Code Good Governance voor goed bestuur; Code Diversiteit en Inclusie voor een betere representatie in een organisatie; en Code Fair Practice voor eerlijke beloning, zijn een groot goed. Maar de laatste biedt in de praktijk een probleem, benadrukt Terpstra. Voor veel organisaties blijven de budgetten ontoereikend om volledige Fair Pay, Fair Share en Fair Chain te realiseren. ‘Vooral de kleinere groepen lijden hieronder, de gezelschappen die subsidie krijgen uit het Fonds Podiumkunsten’. De consequentie van faire betaling is dat er minder gerealiseerd kan worden. Daarbij is het voor werkgevers lastig de naleving van Fair Practice bij de keten van samenwerkings- of toeleveringspartners te garanderen.

Schaarste is het tweede probleem. Bij de gezelschappen in de basisinfrastructuur draait het om de functies waarop kan worden ingeschreven; en de plekken zijn ‘too big too fail’. Bij het FPK groeit het aantal aanvragers. Maar de plekken en het beschikbaar budget houden geen gelijke tred. En kunnen dat ook niet. Bij een niet-gereguleerde toename van groepen, loopt het systeem van afname vast. Hoewel het FPK om die reden ook de toegekende subsidies heeft verhoogd, is het totale budget dat niet. Ergo: minder instellingen kunnen delen in dat totaal. Maar hoe zit het dan met die afname-kant? De investering in programmering?

Als derde probleem is er een grotere nadruk gekomen op de wens voor vernieuwing. ‘Kan dat niet minder schokmatig?’, vraag Terpstra zich af. Die vernieuwing zit in wat er gemaakt wordt, maar meer nog: door wie. Nieuwe jonge aanvragers moeten een kans krijgen, er moeten instroom en doorstroommogelijkheden zijn. Maar nieuwelingen een kans geven, impliceert dat anderen plaats moeten maken. De problemen bij dit dilemma zijn talloos. Een gezelschap dat in vier jaar investeert in het opbouwen van een organisatie, is niet zeker of dat bestaan de volgende vier jaar is gegarandeerd. Dat blijkt ook weer uit de recente advisering- en toekenningsronde voor de periode 2025-2028. Bestaansrecht bestaat niet – er is geen recht, alleen een kans: een nieuwe adviescommissie oordeelt opnieuw over binnengekomen aanvragen en beoordeelt opnieuw. Soms zelfs met nieuwe criteria. De omloopsnelheid neemt toe. Daarmee ook het afbreukrisico, van makers én van het bestel. ‘Bij een duiventil is niemand gebaat’, stelt ze. Bij dit alles vergen de aanvraagprocedures en administratieve lasten te veel tijd in verhouding tot de tijd waarin makers kunnen doen wat ze moeten doen: theater maken.

Als vierde probleem ziet Terpstra de afstemming met podia en publiek. Distributie en receptie, die twee andere kanten van de driehoek met productie, komen te weinig in beeld. De discussie over regionalisering en decentralisering hangt daar deels mee samen. De regio moet ook een bloeiend makersklimaat hebben en dat vraagt om een uitgebreidere discussie over het investeren in infrastructuur, en een duidelijk beeld op aanbod, vraag en afname. Die discussie moet gevoerd in samenhang met de vragen naar functie- en beoordelingscriteria.

En als laatste probleem constateert Terpstra dat de lijntjes naar de politiek verslechterd zijn. De lobby die altijd onlosmakelijk onderdeel leek uit te maken van het politieke proces, lijkt in dit tijdsgewricht minder goed te functioneren. De veranderende verhouding met de huidige politieke arena is hier mede debet aan.

Vergroot verantwoordelijkheden

Door haar vorige functies overziet Ingrid van Engelshoven het kunstenveld vanuit persoonlijke betrokkenheid en professionele distantie. Als voormalig D66 politica (en minister) en adviseur is die laatste eigenschap vereist en de eerste voor het veld een pre.

De meest terugkerende zinsnede in het gesprek is ‘verantwoordelijkheidnemen’. Het geldt voor de overheid, voor theatermakers en theaters. Met die verantwoordelijkheid komt een verplichting. Overheden verplichten zich om beleid te maken en na te leven; theatermakers committeren zich aan de plannen die ze indienen en de kaders waarbinnen ze bewegen. In die nadruk op verantwoordelijkheid, klinkt Van Engelshovens politieke overtuiging. De overheid is verantwoordelijk voor veel, maar het veld en de makers moeten hun eigen verantwoordelijkheid evenmin schuwen. ‘Neem ook zelf verantwoordelijkheid voor het functioneren van het hele veld.’

In de volgorde van problemen ligt het geldprobleem niet als eerste in haar mond. Ja, er kan altijd meer bij. Maar als het duidelijk is dat er geen financiering bij komt, strijd je binnen de kaders.

Een groter probleem constateert van Engelshoven bij de samenhang in het stelsel. Die lijkt zoek. ‘De rijksoverheid denkt dat steden en provincies hun zaak op orde hebben. Maar we constateren nu dat de adviezen op rijks- en gemeentelijk niveau soms tegenstrijdige uitkomsten laten zien.’  Ze sluit aan bij Terpstra als het gaat om de discrepantie tussen de verantwoordelijkheden; doordat er geen afstemming is tussen de overheden, mist er samenhang. Daarbij is het vreemd, stelt ze, dat er geen verantwoordelijkheid in de wet is vastgelegd voor cultuur op stedelijk en provinciaal niveau. ‘Er wordt veel gesproken over integrale afwegingen, waarbij de voorbereiding om tot een plan voor stelselwijziging te komen inmiddels al afgezwakt is naar een plan voor stelselverbetering. De verkenning van de Raad voor Cultuur (‘Toegang tot Cultuur. Op weg naar een nieuw bestel in 2029’ (2024)) toonde dat een wijziging 200 miljoen zou kunnen gaan kosten, waarmee die haalbaarheid, op dit moment, onrealistisch geacht wordt.’

Van Engelshoven ziet nog een uitdaging. ‘Als je als sector iets wilt, moet je zorgen dat je dat bijtijds communiceert. En liefst met één mond.’ Ook zij ziet een probleem bij de lobby vanuit de sector naar de politiek. Maar legt, anders dan Terpstra, de verantwoordelijkheid hier vooral bij de sector zelf. ‘Spreek je uit.’ Haar overtuiging is dat de sector vanuit zelfvertrouwen moet handelen: ‘Wat heb je als systeem nodig? Verticale verantwoordelijkheden en activiteiten van overheden? Maak dat explicieter. Nu is de tijd.’

Durven ingrijpen voor verbetering

Als voorzitter van Kunsten ’92 heeft Jeroen Bartelse de laatste jaren van zich doen horen met enkele klare uitspraken. ‘We moeten de BIS anders durven inrichten. Ook als het pijn doet’, zei hij in december 2022 in een debat in de Bac in Utrecht in bijzijn van toenmalig staatssecretaris Gunay Uslu. ‘Benauwde prestatie-eisen achter ons laten. Ruimte geven voor eigen keuzen. Bureaucratie vermijden.’ Het klinkt bijna als een oproep tot burgerlijke ongehoorzaamheid voor de gezelschappen. Ook Bartelse constateert de voorgenoemde problemen.

Het probleem bij de beoordeling, aldus Bartelse, ligt niet zozeer in de kwaliteit ervan. Hij constateert dat de Raad voor Cultuur en het fonds op transparante en gedegen manier de beoordelingsprocessen hebben georganiseerd. Maar hij stelt vragen bij de omvang en uitkomst: ‘Het is een salomonsoordeel gericht op het verdelen van geld, niet op het verbeteren van een organisatie of op de samenhang van de sector als geheel’, stelt hij. Hierdoor kunnen ongelukken ontstaan, zoals in de afgelopen subsidieronde bleek toen een hele tak van kunst (talentontwikkeling in de klassieke muziek) gepasseerd werd. Daar komt bij: het proces van aanvragen en beoordelen is te lang, de bureaucratie te veelomvattend. ‘De beoordelings- en verantwoordingslast is, ondanks pogingen om deze te vereenvoudigen, te hoog en niet duurzaam.’ Te veel mensen zijn er mee bezig, investeren te veel tijd. En dan de uitkomst van alles of niets: te rigoureus. Waarom niet kijken naar een beoordeling die niet de opheffing of vernietiging van de investering als uitkomst heeft?

In aanloop naar een publicatie (in voorbereiding) heeft hij zijn gedachten geordend langs een viertal oplossingsrichtingen die aansluiten op vragen en ideeën van Terpstra en Van Engelshoven. In het kort de ideeën zoals Bartelse deze ook deelt met verschillende gesprekspartners:

  1. Leg de doelstellingen van het rijk maar ook van gemeenten en provincies wettelijk vast.
  2. Voer als overheid met het veld en met elkaar een dialoog over verdeling en invulling van verantwoordelijkheden. Stimuleer een goed gespreid cultureel aanbod door erkenning en waardering (bijvoorbeeld in de vorm van financiële matching) te geven aan de inspanningen en investeringen van gemeenten en provincies. Leg de afspraken vast in bestuursakkoorden/convenanten met een looptijd van acht jaar.
  3. Luister naar de kunstenaars en creëer een systeem van instrumenten waarin hun wensen beter gehoord en verdisconteerd worden; Bartelse noemt het ‘creëer een kunstenaarsbeleid.’
    4. Verleng de looptijd van meerjarige subsidies van vier naar acht jaar. Bij een cyclus van acht jaar hoeven instellingen en makers niet kort na een ontvangen toekenning alweer aan de slag met een volgende ronde. Er ontstaat meer rust en ruimte – ook voor overheden die hun beleid dan beter op elkaar kunnen afstemmen. Deze verlenging maakt bovendien het onderscheid met kortlopende project- en programmasubsidies, en met vierjarige fondssubsidies, duidelijker.

Tot slot

Bartelses analyse en aanzet tot verbetering van het stelsel sluiten aan bij vragen en aanzetten van Terpstra en Van Engelshoven.

  1. De lengte van de huidige planperiode van vier jaar is te kort; en de onrust veroorzaakt door de systematiek van subsidieaanvragen is onwenselijk. Er moet rust en ruimte komen, een belofte door een vorige staatssecretaris (Gunay Uslu) gedaan. Meer continuïteit ook (Terpstra), geen plansystematiek met vier jaar cycli, maar zes of zelfs acht jaar (Van Engelshoven, Bartelse). De controverse tussen het creëren van continuïteit en rust tegenover het frustreren van de net zo legitieme wens van de jongere generatie naar in- en doorstroom blijft lastig. Maar jong talent is niet per definitie synoniem aan vernieuwing van wat er gemaakt wordt. Ook is het voor hen evenmin duurzaam, werken met de wetenschap dat ook zij binnen vier jaar tijd weer vervangen kunnen worden als gevolg van de wijze waarop het criterium wordt gehanteerd. Meer continuïteit en duurzaamheid moeten prevaleren.
  2. De rijksoverheid en de lokale overheden moeten op gelijkwaardige wijze verantwoordelijk zijn voor het veld. Die verantwoordelijkheden moeten ook beter afgestemd. Juist nu de gemeenten moeilijke tijden tegemoet gaan als gevolg van het zogenoemde ravijnjaar 2026 en de veranderende financiering vanuit het rijk. De regio’s en steden dienen zorg te dragen voor een goede balans in de programmeringsmix.
  3. Het systeem moet recht doen aan de regio’s waar een makersklimaat kan functioneren als er geïnvesteerd wordt in de infrastructuur. Daarbij moet de beoordelingswijze zo vorm krijgen dat recht gedaan kan worden aan de functie die een gezelschap in een regio vervult. De wijze waarop de podia financieel onder druk staan werkt niet mee. Podia en publiek moeten betrokken worden bij de besluitvorming over die wijzigingen.
  4. Geef meer ruimte en verantwoordelijkheid aan de sector zelf, de makers, de creatievelingen. Het ideale bestel bestaat niet. De kunsten zijn altijd in beweging, de overheid beweegt mee. Om de rol van de overheid in deze fase van transitie te ondersteunen, is het voor alle partijen essentieel dat ze bijdragen leveren aan de discussie en hierin ook hun verantwoordelijkheden nemen.

Beeld Herman van Bostelen

Dossiers

Theaterkrant Magazine maart 2025